光伏政策與法律應(yīng)盡快跟進(jìn)

 　　國(guó)家能源局2011年發(fā)布的《分布式發(fā)電管理辦法征求意見(jiàn)稿》將分布式發(fā)電定義為：位于用戶所在地附近，不以大規(guī)模遠(yuǎn)距離輸送電力為目的，所生產(chǎn)的電力除由用戶自用和就近利用外，多余電力送入當(dāng)?shù)嘏潆娋W(wǎng)的發(fā)電設(shè)施、發(fā)電系統(tǒng)或有電力輸出的能力綜合梯級(jí)利用多聯(lián)供系統(tǒng)。目前，我國(guó)的光伏電站有三類(lèi)：獨(dú)立離網(wǎng)光伏電站、建筑結(jié)合光伏發(fā)電系統(tǒng)和大型光伏電站。
2009年，為解決國(guó)內(nèi)光伏設(shè)備產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題，“光電建筑應(yīng)用示范項(xiàng)目”(簡(jiǎn)稱(chēng)“金屋頂”)和“金太陽(yáng)示范工程”(簡(jiǎn)稱(chēng)“金太陽(yáng)”)項(xiàng)目誕生，與分布式光伏相關(guān)地方配套政策也逐漸推出。
此后的3年中，“金屋頂”和“金太陽(yáng)”分別確實(shí)批準(zhǔn)了62萬(wàn)千瓦和571萬(wàn)千瓦的項(xiàng)目，但整體效果并不佳——除了以次充好、虛報(bào)面積等問(wèn)題，分布式光伏開(kāi)工進(jìn)度緩慢，產(chǎn)能過(guò)剩的局面并未實(shí)現(xiàn)根本扭轉(zhuǎn)。
當(dāng)前：落差從何而來(lái)
從是否真正啟動(dòng)國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)能市場(chǎng)上看，目前的效果還達(dá)不到當(dāng)初的目標(biāo)。其中的問(wèn)題在于四點(diǎn)：認(rèn)識(shí)、技術(shù)、成本和政策。
首先是認(rèn)識(shí)沒(méi)有轉(zhuǎn)變，特別是政府的認(rèn)識(shí)。這就像“中國(guó)式過(guò)馬路”，大家都知道有危險(xiǎn)，但還要闖紅燈。每個(gè)人心里都知道，發(fā)展光伏有利于節(jié)能環(huán)保，但在實(shí)際情況中，一些項(xiàng)目簽字確認(rèn)后就進(jìn)入研究階段，最終落實(shí)的是少數(shù)。而這些被反復(fù)研究的問(wèn)題，應(yīng)該是通過(guò)頂層設(shè)計(jì)解決而非底層設(shè)計(jì)。一旦頂層設(shè)計(jì)確定、決策拍板完成，就要切切實(shí)實(shí)地逐級(jí)推動(dòng)。
其次是技術(shù)水平不夠。近年，光伏組件價(jià)格降低較快，光伏系統(tǒng)發(fā)電經(jīng)濟(jì)性有所提高，按設(shè)備目前市場(chǎng)價(jià)格測(cè)算，我國(guó)光伏系統(tǒng)發(fā)電成本因不同地區(qū)和太陽(yáng)能資源的不同，大約0.9～2元/千瓦時(shí)，約是燃煤電廠平均發(fā)電成本的3～6倍，是居民用電價(jià)格的2～3倍，因此離供電側(cè)和用電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)仍有較大差距，仍然需要在國(guó)家優(yōu)惠政策支持情況下發(fā)展。從2009年到今天，光伏設(shè)備組件在使用靈活性方面，也未達(dá)到占領(lǐng)主流能源市場(chǎng)的要求。　　再次是法律問(wèn)題。現(xiàn)在，一些分布式光伏項(xiàng)目實(shí)行合同能源管理。這個(gè)概念雖好，但很多投資商做光伏合同能源管理的開(kāi)發(fā)商后卻拿不到錢(qián)。原因就是在法律上走不通。　　這種情況更多體現(xiàn)在“金太陽(yáng)”工程中，由于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商和建筑業(yè)主不是一個(gè)主體，節(jié)省的電費(fèi)給不到光伏開(kāi)發(fā)商。因?yàn)椋鶕?jù)《電力法》，一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只能有一個(gè)供應(yīng)營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)。
2012年年底，國(guó)家電網(wǎng)公司出臺(tái)了《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，提到“建于用戶內(nèi)部場(chǎng)所的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，發(fā)電量可以全部上網(wǎng)、全部自用或自發(fā)自用余電上網(wǎng)，由用戶自行選擇。”這就是肯定了分布式用戶可以作為一個(gè)供電單位，但這仍?xún)H是企業(yè)出臺(tái)的執(zhí)行辦法，如果國(guó)家不能及時(shí)修訂《電力法》，這項(xiàng)措施在執(zhí)行中或?qū)⒚媾R新的障礙。
最后是成本收益不佳。目前，由于國(guó)家對(duì)分布式上網(wǎng)的補(bǔ)貼政策仍在討論中，因此，已經(jīng)通過(guò)分布式光伏上網(wǎng)的用戶獲得的電價(jià)返回，多是電網(wǎng)企業(yè)參照脫硫燃煤電價(jià)“臨時(shí)結(jié)算”方式返給用戶的，并不是真正意義上的零售電價(jià)，這也讓很多希望進(jìn)入的民企處于觀望狀態(tài)。
下步：解決補(bǔ)貼和管理
要發(fā)展分布式光伏電站，明確補(bǔ)貼和管理政策至關(guān)重要。
未來(lái)，大規(guī)模地開(kāi)展以投資補(bǔ)貼為主的“金太陽(yáng)”工程的政策空間不大，除了對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)，為減少無(wú)電人口還可能繼續(xù)實(shí)行中央政府的補(bǔ)貼，但在東部地區(qū)，采取度電補(bǔ)貼才是比較科學(xué)合理的方式。目前，對(duì)分布式光伏發(fā)電如何補(bǔ)貼已經(jīng)進(jìn)入征求意見(jiàn)階段。
然而，對(duì)這個(gè)補(bǔ)貼的效果并不能要求太高。“金太陽(yáng)”項(xiàng)目是補(bǔ)貼設(shè)備、先行補(bǔ)貼，近幾年，參與“金太陽(yáng)”項(xiàng)目的人可以劃分為三類(lèi)：一類(lèi)是確實(shí)對(duì)光伏發(fā)電有熱情，希望進(jìn)行嘗試;第二類(lèi)就是通過(guò)申請(qǐng)項(xiàng)目騙補(bǔ)貼，由于此類(lèi)人的存在，影響了“金太陽(yáng)”項(xiàng)目的效果;第三類(lèi)就是只為完成任務(wù)。
可以預(yù)想，如果設(shè)備補(bǔ)貼成為度電補(bǔ)貼，只有之前申請(qǐng)的第一種人和第三種人，特別是對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)真正有興趣的人才會(huì)參與進(jìn)來(lái)，因?yàn)檠a(bǔ)貼不在先期支付，這就讓期望騙補(bǔ)的人沒(méi)有利益可得。要避免這種情況發(fā)生，新的補(bǔ)貼政策還要通過(guò)詳細(xì)的調(diào)查，確定適宜的標(biāo)準(zhǔn)力度和具體實(shí)行方式。　　在管理方面，發(fā)電上網(wǎng)審批和操作程序有待進(jìn)一步明確和細(xì)化。在2012年10月和2013年2月，國(guó)家電網(wǎng)公司發(fā)布了兩次關(guān)于分布式能源的執(zhí)行辦法，解決了很多用戶上網(wǎng)的問(wèn)題，然而，具體到項(xiàng)目的申請(qǐng)、審核、接網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)電計(jì)量、電價(jià)結(jié)算、故障排除、系統(tǒng)穩(wěn)定性等一系列具體規(guī)定和流程時(shí)，很多部門(mén)和相關(guān)單位還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的措施。而電網(wǎng)企業(yè)都是按照國(guó)家政策執(zhí)行，政策不出臺(tái)，國(guó)家電網(wǎng)公司在操作上也面臨很多困難，如用戶在發(fā)票開(kāi)具、費(fèi)用結(jié)算方面遇到政策不明確的問(wèn)題。因此，分布式光伏產(chǎn)業(yè)需要相關(guān)部門(mén)出面，協(xié)調(diào)國(guó)家多個(gè)部門(mén)的工作進(jìn)度，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)順利發(fā)展。
最終：依托市場(chǎng)和法律
截至2012年，我國(guó)光伏設(shè)備制造的年產(chǎn)能大約3000萬(wàn)千瓦。與之相比，國(guó)內(nèi)裝機(jī)消化量非常少，特別是分布式并網(wǎng)的光伏項(xiàng)目更少。當(dāng)前，分布式發(fā)電的障礙正在逐一解除，特別是隨著技術(shù)的進(jìn)一步提升和裝備的全面國(guó)產(chǎn)化，到2015年，初投資達(dá)到1.2萬(wàn)元/千瓦，發(fā)電成本小于1元/千瓦時(shí)，或?qū)⒃谂潆娋W(wǎng)側(cè)達(dá)到平價(jià)上網(wǎng)，如果投資繼續(xù)降低，發(fā)電成本進(jìn)一步下降，則在發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)將成為可能。
但是，新的障礙也在不斷出現(xiàn)，這主要因?yàn)檎麄€(gè)系統(tǒng)仍存在問(wèn)題，要解決系統(tǒng)的問(wèn)題，就不僅是一個(gè)補(bǔ)貼政策或者一項(xiàng)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)，而需要市場(chǎng)引入以及完善立法。
首先是補(bǔ)貼政策，盡管目前有設(shè)備補(bǔ)貼、未來(lái)可能會(huì)有度電補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼畢竟是拿納稅人的錢(qián)，長(zhǎng)期補(bǔ)并不是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的辦法。如果可以引入競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)機(jī)制，主動(dòng)參與光伏發(fā)電的人會(huì)增加，光伏實(shí)現(xiàn)大規(guī)模推廣，在競(jìng)爭(zhēng)下的安裝成本也將隨之下降。只要大市場(chǎng)出現(xiàn)，當(dāng)前最重要的成本問(wèn)題基本就能解決。　　    與市場(chǎng)化相比，立法更需要改進(jìn)和完善。目前，我國(guó)尚沒(méi)有明確針對(duì)于分布式光伏的法律政策，這就讓光伏行業(yè)在遇到具體問(wèn)題時(shí)無(wú)法找到依據(jù)。在分布式光伏發(fā)展較好的德國(guó)，除了在2000年頒布《可再生能源法》對(duì)分布式光伏進(jìn)行特別規(guī)定，還在2004年、2008年和2012年根據(jù)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)的發(fā)展進(jìn)行了三次修訂。因此，立法不僅會(huì)讓申請(qǐng)、安裝、計(jì)費(fèi)、維護(hù)等種種細(xì)節(jié)都有據(jù)可循，也是保證市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)的先決條件。